Документооборот 2010: что год грядущий нам готовит?

Храмцовская Н.А., ведущий эксперт по управлению документацией компании “Электронные Офисные Системы”, член Гильдии Управляющих Документацией и ARMA International

По восточному календарю 2010 год – год тигра, и, судя по всему, для специалистов в области управления документами он будет в полной мере соответствовать особенностям этого знака. Это будет год больших проблем и больших возможностей.

В 2010 году одновременно будут действовать несколько факторов, каждый их которых способен существенно повлиять на положение дел в  отрасли. Наиболее значимыми из них являются:

• повышенное внимание руководства страны к построению «электронного правительства» и к организации реального межведомственного электронного взаимодействия;
• законодательство о персональных данных;
• законодательство об обеспечении доступа к информации государственных, муниципальных и судебных органов;
• ужесточение требований к коммерческим структурам в отношении ведения делопроизводства и обеспечения сохранности документов;
• уже вступившие в силу новые Правила делопроизводства в федеральных органах государственной власти и готовящиеся новые перечни типовых управленческих документов и документов кредитных организаций, новые правила работы ведомственных архивов;
• вероятные изменения в законодательстве, допускающие ведение и хранение широкого круга бухгалтерских и налоговых документов в электронном виде.

Закон о персональных данных

Начиная с 1 января 2010 года в полной мере вступают в силу положения закона «О персональных данных», предусматривающие достаточно жесткие, очень трудоемкие и затратные требования к операторам персональных данных. Весьма нелегко придется операторам: им потребуется по  полной программе выполнять многочисленные требования ФСБ и  ФСТЭК, которые те разработали. Практика исполнения данного закона уже выявила несколько проблем, которые потенциально затрагивают и службы управления документами.

В организации возникает новый, весьма объемный пласт документации, связанный с исполнением требований законодательства о создании большого числа внутренних нормативных документов, регламентирующих порядок работы с персональными данными. Кроме того, контролирующие инстанции уже сейчас требуют регулярного создания документов, подтверждающих постоянный характер этой работы. Фактически речь идет о создании в организации системы менеджмента персональных данных, аналогичной по своим принципам системе менеджмента качества.

Существующая судебная практика показала также, что в ряде случаев при небрежном отношении организации к юридическим тонкостям положений закона «О персональных данных» некоторые требования законодательства о ПД начинают противоречить общепринятой практике делопроизводства и архивного дела. Например, когда процесс обработки ПД считается завершенным, эти данные должны быть уничтожены в течение 3 дней, несмотря на установленные сроки хранения (анализ сведений, содержащихся в реестре операторов ПД, показывает, что многие организации указывают в качестве условия завершения обработки ПД прекращение оперативной работы с этими данными в деловых подразделениях, забывая при этом, что в большинстве случаев содержащие ПД документы необходимо достаточно долго хранить во исполнение других законодательно-нормативных требований).

Ситуация обострилась настолько, что нельзя исключить принятие уже в этом году Правительством и Думой пожарных мер в виде поправок в закон «О персональных данных», смягчающих требования и/или сдвигающих дату окончания переходного периода. 12 ноября 2009 года в Государственную Думу был внесен законопроект «О внесении изменений в федеральный закон «О персональных данных»», который представил глава думского комитета по финансовому рынку Владислав Резник.

Законопроектом предлагается определить, что «обработка персональных данных может осуществляться оператором в следующих случаях:

• установления или реализации договорных отношений, предполагающих обработку персональных данных;
• выполнения требований законов, определяющих случаи обязательной обработки персональных данных;
• удовлетворения собственных потребностей при условии, что при этом не нарушаются права субъекта персональных данных».

Законодательство об обеспечении доступа к информации

На фоне кризиса в мировой экономике, да и в силу малого интереса россиян к вопросам законодательства принятие этого закона осталось практически незамеченным, хотя одни наши сограждане вполне могли бы выйти на улицу с флагами и песнями, а другие – отправиться закупать впрок валерьянку и валокордин. Международный опыт показывает, что именно этот закон, особенно в сочетании с законодательством о защите персональных данных, способен доставить крупные неприятности государственным муниципальным органам.

Как пошутил один зарубежный журналист, если законодательство о защите персональных данных можно уподобить крепительному средству, не позволяющему государству раскрывать информацию, относящуюся к личной жизни граждан, то закон о свободе доступа к государственной информации подобен слабительному; и совместно они способны устроить «революцию» в «желудке» государства.

Поскольку этот закон появился «сверху», пока ни одна из заинтересованных сторон большого внимания на него не обратила. Такая ситуация, скорее всего, продлится недолго. И, как показывает мировой опыт, государственные органы столкнутся с рядом сложных проблем. С точки зрения делопроизводства, в государственных органах возникнет еще один мощный документопоток, а в связи с неизбежными нарушениями требований законодательства будут и многочисленные судебные иски и разбирательства. Государственным органам с их постоянно недоукомплектованной, недооплачиваемой и перегруженной службой ДОУ придется очень нелегко. Закон, кроме того, меняет технологию работы с документами: например, впервые вводится трудоемкая практика цензурирования документов, имеющих грифы ограничения доступа.

В отличие от федеральных органов, региональные органы власти осенью 2009 года уделили этому законодательству больше внимания. В ряде регионов разрабатываются и принимаются собственные законодательные и нормативные акты, регламентирующие порядок доступа к информации региональных властей. Например, во Владимирской области принято постановление губернатора от 14.09.2009 г. № 742 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности администрации Владимирской области», а в Саратовской области и в Забайкальском крае подготовлены и обсуждаются законопроекты «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Саратовской области» и «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Забайкальского края».

В некоторых других регионах страны принимаются организационные меры. Так, в администрации г. Тюмени в сентябре 2009 года была создана рабочая группа по подготовке мероприятий, направленных на реализацию Федерального закона, определены ее состав, полномочия и порядок деятельности. Стоит отметить, что в функции рабочей группы включены не только разработка плана мероприятий, но и рассмотрение ежеквартальных отчетов об исполнении закона, а также вопросы организации обучения государственных служащих по исполнению требований законодательства.

Фрагмент документа

Для должного исполнения требований закона прежде всего необходимо хорошо налаженное управление документами. Как отметила в своем отчете в 2000 году комиссия по информатизации Канады, «Законодательство о доступе к информации может работать лишь настолько хорошо, насколько качественны документы, к которым оно открывает доступ. Подобные права не слишком полезны, если изначально не были созданы надежные документы; если эти документы невозможно найти, когда они нужны; или если неадекватно организована работа по отбору документов на архивное хранение и на уничтожение».

Ужесточение требований к коммерческим структурам

В середине 2009 года вступил в силу ряд законодательных актов. Это прежде всего новая статья 13.25 «Нарушение требований законодательства о хранении документов» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, ужесточающая требования к организации хранения документов коммерческих организациях. Теперь организация может быть оштрафована на 200–300 тысяч рублей, например, за отсутствие номенклатуры дел.

Требования новой статьи распространяются как на акционерные общества и участников рынка ценных бумаг, так и на общества с ограниченной ответственностью, государственные и муниципальные унитарные предприятия. Наказания для них установлены одинаковые. Разница заключается лишь в том, что с организациями, перечисленными в первой части статьи, будет разбираться Федеральная служба по финансовым рынкам, а с ООО и унитарными предприятиями – государственный орган, «уполномоченный в области управления архивным фондом», т.е. Росархив.

Кроме того, Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 28.04.2009 № 733-ФЗ также ужесточил требования к обеспечению сохранности документов. Соответствующие нормы внесены в 3 российских Федеральных закона: «О банках и банковской деятельности», «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» и «О несостоятельности (банкротстве)». Эти изменения уже вступили в силу – в начале июня 2009 г.

Впервые в нашем законодательстве фактически введена персональная ответственность высшего руководства организации за сохранность документов.

В свете новых требований еще острее становится вопрос о правильном установлении и отслеживании сроков хранения документов и об уничтожении документов с истекшими сроками хранения в строгом соответствии с законодательством. В этой связи повышенный интерес вызывает разработка и введение в действие новых перечней документов с указанием сроков хранения.

29 октября 2009 г. Федеральное архивное агентство разместило для публичного обсуждения и общественной экспертизы проект «Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в деятельности государственных органов Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и учреждений, организаций, предприятий, с указанием сроков хранения». За этот поступок, способствующий большей открытости работы ведомства и повышению качества разрабатываемых нормативных документов, руководство Росархива заслуживает самых добрых слов, и хочется надеяться, что данная практика станет традиционной.

К сожалению, к документу есть ряд претензий. Но то, что эти вопросы можно задать до его утверждения как нормативного документа, позволяет надеяться, что хотя бы наиболее серьезные ошибки будут исправлены, и нам не придется вновь «махать кулаками после драки», как это получилось с «Перечнем типовых архивных документов, образующихся в научно-технической и производственной деятельности организаций, с указанием сроков хранения» и с «Правилами делопроизводства в федеральных органах государственной власти».¹

Программа «электронного правительства» и организация реального межведомственного электронного взаимодействия

В последнее время руководство страны все более настойчиво желает увидеть хоть какие-то реальные плоды многолетних миллиардных инвестиций в программы построения «электронного правительства». Судя по последним новостям, пока еще живы иллюзии, что проблемы лежат в основном в технической плоскости. В конце 2010 года Правительству предстоит еще раз убедиться, что никакое количество вычислительной техники и высокоскоростных линий связи ничего не даст без решения правовых и организационных проблем, в первую очередь связанных с организацией юридически значимого электронного документооборота.

Если задуматься, то в своей практической реализации «электронное правительство» – это на 95% электронный документооборот, поскольку, (за исключением лишь самых простейших случаев информирования) и государственное управление, и взаимодействие государства с гражданами и коммерческими организациями осуществляется на основе не «просто» информации, а посредством обмена документированной информацией, т.е. документами.

Чтобы граждане и организации согласились общаться через Интернет с государством, они должны быть уверены, что все их права будут документированы в электронном виде не менее надежно, чем на бумаге. Сами государственные органы должны быть уверены в целостности и аутентичности представленных гражданами и организациями электронных документов. По-настоящему эффективность «электронного правительства» может быть использована только тогда, когда будет законодательная основа для создания и использования в деловой деятельности электронных документов (а также для их последующего долговременного архивного хранения).

Для успеха программы «электронного правительства» недостаточно решить технические проблемы: правовое и документационное обеспечение не  только не должны отставать, но и идти впереди, убирая с дороги кочки и засыпая болота. К сожалению, пока осознание этой истины еще не  пришло.

Летом 2009 года Департамент контроля и проверки выполнения решений Правительства РФ провел проверку деятельности Минкомсвязи и Росинформтехнологии по развитию информационно-коммуникационных технологий и информатизации, в том числе и по созданию законодательной базы для успешной реализации программы. В информации о результатах проверки указано, что из 9 пунктов Плана мероприятий по реализации Концепции формирования в РФ «электронного правительства», утвержденного 14 февраля 2009 г., по которым наступили сроки выполнения, 5 пунктов министерством не были выполнены. В частности, не были представлены в Правительство РФ проекты нескольких законодательных и нормативных актов, необходимых для исполнения плана мероприятий по формированию «электронного правительства». А также не были подготовлены изменения в закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и не был представлен проект закона «Об электронной подписи».

Однако осенью активность органов государственной власти в нормотворчестве возросла, и особенно в этом преуспело Правительство Российской Федерации. Наиболее важными для реализации программы «электронного правительства» являются следующие нормативные акты:

• «Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти» (утв. постановлением Правительства РФ от 15.06.2009 № 477);
• «Положение о системе межведомственного электронного документооборота» (утв. постановлением Правительства РФ от 22.09.2009 № 754);
• «О технических требованиях к организации взаимодействия системы межведомственного документооборота с системами электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти» (утв. распоряжением Правительства РФ от 02.10.2009 № 1403-р);
• «План перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти» (утв. распоряжением Правительства РФ от 17.10.2009 № 1555-р).

План перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти (далее – ФОИВ) предусматривает, что Минкомсвязь должно обеспечить методическое и организационное руководство процессом перехода, а ФОИВ должны «организовать … реализацию плана, включая осуществление мер, направленных на совершенствование законодательства, и иных мер для обеспечения перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде». Вводится и ежеквартальная отчетность ФОИВ о результатах выполнения плана, которая должна направляться в Минкомсвязь. На основе анализа и обобщения полученной информации Минкомсвязь будет ежеквартально представлять в Правительство РФ доклад о ходе реализации плана.

Следует отметить, что в последнее время стали «трещать» некоторые устоявшиеся стереотипы.

Например, в нормативных актах о создании системы межведомственного документооборота сказано о возможности передачи информации, составляющей служебную тайну, а не одной только открытой информации.

Органы государственной власти не собираются останавливаться на  достигнутом и продолжают разрабатывать проекты законодательно-нормативных актов, затрагивающие вопросы управления документами, в том числе и использования электронных документов.

Вот только наиболее значимые, с нашей точки зрения, проекты документов:

1. Подготовлен и внесен в Государственную Думу проект закона, разрешающего использование электронных счетов-фактур и первичных бухгалтерских документов. Своим решением Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам (протокол от 13.10.2009 № 83) предложил Совету Государственной Думы направить его в органы государственной власти для подготовки заключения. Отзывы, предложения и замечания планируется собирать для того, чтобы с их учетом «подготовить указанный проект федерального закона к рассмотрению Государственной Думой в период осенней сессии 2009 года (декабрь)».

О серьезности намерений налоговых органов перейти на использование электронных счетов-фактур свидетельствует и тот факт, что в январе – июне 2009 г. в Управлении Федеральной налоговой службы России по г. Москве был проведен пилотный проект по созданию системы составления и выставления счетов-фактур в электронном виде. Минфин России констатировал, что «цель пилотного проекта, заключающаяся в разработке и апробации организационных и технологических решений, направленных на создание системы электронного документооборота счетов-фактур, достигнута с положительным результатом». Электронный документооборот счетов-фактур предусматривает:

– обмен документами по защищенным каналам связи, с использованием ЭП, через специализированного оператора и его программное обеспечение;
– компания-продавец составляет счет-фактуру и подписывает его ЭП. Документ отправляется контрагенту по электронной почте;
– счета-фактуры хранятся в архивах организаций, фиксируются точная дата и время выставления документа.

2. Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации в сентябре 2009 года проведен конкурс на разработку «предложений в проект федерального закона об электронных документах, образующихся при осуществлении административных процедур органами государственной власти и органами местного самоуправления с использованием информационных технологий». Победитель конкурса должен был представить заказчику результаты своей работы уже 30 октября 2009 года.

3. Центральный банк в октябре 2009 выложил на своем сайте Проект Указаний Банка России «О внесении изменений в Положение Банка России от  26.03.2007 года № 302-П «О правилах ведения бухгалтерского учета в  кредитных организациях, расположенных на территории Российской Федерации» для проведения экспертизы в целях выявления положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (экспертиза на коррупциогенность). Предложенные изменения дадут возможность кредитным организациям перейти на обработку основного массива бухгалтерских документов только в электронном виде!

В документе предусмотрено, что «кредитная организация утверждает правила документооборота и технологию обработки учетной информации, которые могут предусматривать ее обработку в электронном виде». «Учетной политикой кредитной организации может быть предусмотрено ведение Книги регистрации открытых счетов в электронном виде и подписание ее аналогами собственноручной подписи главного бухгалтера или его заместителя».

В проекте указывается также, что порядок хранения документов кредитных организаций в электронном виде предусматривается регламентировать нормативным актом Банка России «О хранении в кредитной организации в электронном виде отдельных документов, связанных с оформлением бухгалтерских, расчетных и кассовых операций при организации работ по ведению бухгалтерского учета». Проект этого документа уже разработан, и планируется, что он будет в ближайшее время выложен для публичного обсуждения на сайте Банка России.

Однако хранить в электронном виде планируется только документы, срок хранения которых не превышает 10 лет. «Бухгалтерские документы, регистры бухгалтерского учета и бухгалтерской (финансовой) отчетности, нормативный срок хранения которых составляет свыше 10 лет, подлежат распечатыванию и хранению на бумажном носителе. Распечатывание указанных документов осуществляется в день совершения операции...».

Одно только перечисление реализуемых сейчас различными ведомствами проектов демонстрирует серьезность намерений государства по совершенствованию законодательно-нормативной базы, регламентирующей порядок использования электронных документов в России. Только время покажет, какие из проектов и в каком варианте будут реализованы на  практике.

Для кого проблемы, а кому – возможности

Перечисленные выше факторы будут оказывать давление на организации как государственного, так и частного сектора. В первую очередь это давление почувствуют на себе специалисты служб, обеспечивающие бумажный и электронный документооборот. Весьма вероятно, что объемы работы увеличатся, и в первую очередь это грозит сотрудникам государственных органов.

С другой стороны, появляются и новые возможности в случае, если сотрудники, традиционно работающие с бумажными документами, сумеют найти свою нишу в новых направлениях работы, в первую очередь связанных с внедрением информационно-телекоммуникационных технологий. Это даст им шанс на повышение социального статуса в организации и, соответственно, уровня заработной платы.

И если перспективы на 2010 год для государственных организаций и собственников коммерческих организаций выглядят не слишком радостно, то для специалистов ДОУ они могут быть источником определенного оптимизма. Во все более усложняющейся ситуации грамотно организовать работу с документами могут только квалифицированные специалисты, а тем руководителям, кто этого еще не понял, стоит зарезервировать несколько сотен тысяч рублей для оплаты штрафов за нарушение требований законодательства.

источникhttp://www.delo-press.ru/magazines/documents/issue/2009/12/11315/#snoski